Municípios não podem criar fundos rotativos para atender unidades administrativas de educação e saúde nos moldes do Governo do Estado do Paraná, pois possuem estrutura administrativa distinta da estadual, que é caracterizada pela desconcentração dos serviços públicos.
No entanto, pode ser estabelecido por lei o regime de adiantamento de despesa a servidor, que se tornará responsável pela aquisição de bens, materiais e serviços em nome do município. Para tanto, devem ser observadas as instruções normativas (INs) nº 89/2013 do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) e nº 4/2002 da Secretaria do Tesouro Nacional, além da Portaria nº 95/2002 do Ministério da Fazenda e dos princípios da administração pública.
Os requisitos para que se realize o adiantamento são, além da observância dos três estágios da despesa pública – empenho, liquidação e pagamento -, a comprovação de que inexiste o material em estoque e de que a despesa é urgente, sob pena de paralisação dos serviços; o bem ou serviço atende a necessidade imediatas; a prestação de serviços não é de caráter continuado; o fornecimento não está contratado ou empenhado, ou a administração não pode, por motivo de força maior, receber o material ou serviço contratado. Também é necessário observar que fornecedor atende a todos os requisitos legais para contratar com a administração pública.
A orientação é do Pleno do TCE-PR, em resposta a consultas formuladas pelos municípios de Londrina e São José dos Pinhais e reunidas em um único processo. As consultas questionaram se seria possível a criação de fundo municipal rotativo, nos moldes do Fundo Rotativo do Estado do Paraná, para atender às necessidades básicas de escolas, relativas a despesas com manutenção, reparo, aquisição de materiais de consumo e pedagógico; e outras, que demandam agilidade.
Fundos rotativos são instrumentos diferenciados de execução orçamentária, destinados a atender necessidades da administração que não se sujeitam a prévia programação e que exigem pronta resposta do administrador, vinculadas a compromissos sociais básicos em áreas como educação, saúde e segurança. Eles conferem ao administrador capacitação financeira e caixa para gerir demandas de contratação urgente e necessária.
A Supervisão de Jurisprudência e Biblioteca do TCE-PR relacionou os acórdãos nº 221/06, nº 1819/06 e nº 668/07, todos do Tribunal Pleno, que são precedentes sobre o tema.
A Coordenadoria de Fiscalização Municipal (Cofim) destacou que a IN nº 89/2013 do TCE-PR estabelece as regras para o regime de adiantamento e de suprimento de fundos rotativos. Essa norma disciplina que a matéria deve ser regulamentada por lei, com a definição do valor do adiantamento, do responsável, das espécies de despesas permitidas e do prazo para prestação de contas. Além disso, o empenho deve respeitar os estágios da despesa e ser realizado em nome do servidor que irá adquirir os bens, materiais e serviços em nome do município.
A unidade técnica afirmou que é preciso levar em conta a assimetria em relação ao modelo de gestão adotado pelo Estado do Paraná, que tem estrutura administrativa descentralizada, pois todas as unidades municipais são concentradas no próprio município. Portanto, um bom sistema de planejamento ofereceria ganhos de escala para suprir as necessidades de bens e serviços municipais, inclusive com a utilização de sistema de registro de preços.
A Cofim ainda ressaltou que o adiantamento deve cumprir os requisitos legais e poderá ser utilizado apenas com o objetivo de suprir determinadas despesas imprevisíveis e urgentes, que não possam se sujeitar ao regime normal de aplicação de despesas.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) lembrou que é indispensável a discriminação das despesas que podem ser atendidas, utilizando os critérios de urgência e imprevisibilidade da necessidade dos bens ou serviços, para que não se afronte o princípio constitucional da eficiência, ao prescindir de bom e eficaz planejamento.
O relator do processo, conselheiro Fernando Guimarães, concordou que os municípios não comportam estrutura administrativa desconcentrada como a do Estado do Paraná, que tem vasta extensão territorial e é formado por 399 municípios. Ele lembrou que o TCE-PR editou a IN nº 89/2013 para que os municípios implantem seu regime próprio de adiantamento.
Guimarães ressaltou que todas as normativas – federal, estadual ou municipal -, ao tratar de adiantamento, dispõe que sejam respeitados os preceitos da Lei nº 4.320/64 (a Lei do Orçamento Público). Essa lei admite o instrumental diferenciado de execução orçamentária desde que haja um regramento prévio em lei, seja para realizar atos de contratação que não se sujeitam ao modo comum de aplicação e se estabeleça a responsabilidade pelo adiantamento a servidor determinado. Assim, concluiu-se que um ente despersonalizado, como o fundo rotativo, não se ajustaria a esses requisitos.
O relator advertiu que a forma mais eficaz de atender às necessidades operacionais das unidades administrativas dos municípios é por meio do planejamento eficaz das contratações. Afinal, a falta de planejamento configura descaso com a Constituição Federal e com todos os preceitos de atenção social e financeira dela derivados.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator, por unanimidade, na sessão do Tribunal Pleno de 6 de julho. O Acórdão 3075/17 – Tribunal Pleno foi publicado em 14 de julho, na edição nº 1.634 do Diário Eletrônico do TCE-PR, veiculado no portal da corte de contas na internet.